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农田水利问题是“制度性缺水”

时间:2011-05-28 21:38:36 点击:

 刘燕舞

  2011年“一号文件”特别指出,农田水利建设滞后仍是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤,因此要在未来一段时期内加大投入,将农田水利作为农村基础设施建设的重点任务。

  一号文件的出台可谓正当其时,是当前农田水利建设困境破局的及时雨。那么,农田水利到底该如何建设?

  要弄清怎么办先要弄清为什么,即当前的农田水利困境是如何形成的。

  目前流行的观点均剑指农田水利的设施建设,因而“工程性缺水”的提法大行其道。“工程性缺水”的观点有一定道理,且在某些地区确实表现突出。然而,就全国情况来看,我们需要注意的是,为什么农田水利在2005年以前并未出现“常态式”的“旱涝灾害”,相反却更多地以“旱涝保收”的面貌出现?为什么同样的降雨量在此前能“旱涝保收”,而在当下却“非旱即涝”?

  由此,“工程性缺水”的判断就要谨慎。相反,笔者认为最近几年来的农田水利困境从根子上来说,更多属于“制度性缺水”,也即与农田水利配套的原有的制度机制与组织机制遭到破坏后,农田水利设施失去了应有的保护,而迅速陷入被破坏并最终濒临崩溃的状态。

  这主要表现在如下两个方面:

  一是农田水利的“平衡机制”被破坏。基于农田水利的准公共性与公益性的特点,农户对待农田水利的使用与维持运转的成本与收益核算,均是从利益平衡的角度考虑的,以村民小组为单位,年底结算一次“平衡帐”,“平衡”的“杠杆”靠的是出“两工”与“村提留”的收取,从而使各农户在农田水利上的成本与收益平衡。

  然而,取消“两工”和农业税费后,这一机制不复存在了。且由于农地制度的物权化和私有化取向,一些从农村转移出去却继续占有农地的农户,并不承担任何农田水利建设的任务却享受农地所带来的补贴和租金收益,因而,利益越来越无法达到平衡,农田水利纠纷就此不断出现,各种人为破坏农田水利设施的事情不断上演。由此,才使得“工程性缺水”的“表象”呈现出来。

  二是调节农户在农田水利上的利益的乡、村、组三级组织,其统筹能力已严重弱化。乡镇一级的弱化主要是农田水利的市场化和社会化改革所致,这在有些地区的表现是“人心改散了,性质改糊了,体制改乱了,设施改瘫了,水利改崩了”。因此,乡镇失去了统筹各村在小流域内的农田水利能力,各村庄亦各自为政。而村一级组织自取消农业税以后,至今一直在“空转”,农田水利上基本处于“无为而不治”,因此,村一级也失去了统筹各小组在农田水利上的利益的能力。作为最基础的“排灌单位”的村民小组则伴随农业税的取消而被取消,最后的结果便是各农户“各顾各”展开“自救”。

  作为“公益性、基础性、战略性”的农田水利,在上述配套的制度与组织机制被破坏后,仅靠单个农户“小打小闹”,焉能不濒临崩溃?因此,近几年来人为的水旱灾害普遍出现,并严重危害着粮食安全、农业安全甚至国家安全。

  面对“制度性缺水”的困境,要想搞好农田水利,从根子上说,应确定各方在农田水利建设、维护与使用中的责任、地位和权利,从而加强农田水利配套的制度建设与组织建设。

  一号文件提出“政府主导”的思路是对的,但当前形势仅靠“政府主导”还不够。农田水利最终涉及的利益各方包括了政府(中央、省、市、县、乡)、集体(村、组)和农户个体三大块。失却集体和农户参与的农田水利建设将成为政府的“独角戏”,如此一来,农田水利建设必将再次遭遇困境。合理的模式应是“政府主导、集体主位、农户主体”的“三主模式”。

  其中,“政府主导”包含两个部分,即“中央、省、市”三级主导资金投入,“县、乡”两级主导统筹参与,乡镇一级的水利市场化、社会化改革尤其要叫停,基层水利部门应重回事业单位,而不能走向市场和社会;“集体主位”即是要借农田水利建设之机,重新激活村组集体,特别重要的是,要恢复最基础的“排灌单位”——村民小组的建制;“农户主体”即要重新调动农户参与农田水利建设的积极性,至少要动员农户各自解决“最后一公里”内的田间四沟的建设、清淤与维护工作,而不能让农户个体成为农田水利建设中的“看客”。(作者单位:华中科技大学中国乡村治理研究中心)

作者:刘燕舞: 来源:第一财经日报

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