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浅议立体化水行政管理模式的构建

时间:2013-07-09 09:33:35 点击:

浅议立体化水行政管理模式的构建

开封第一黄河河务局   马钢   李鹏   芦锟

  随着国民经济的飞速发展,黄河滩区内经济社会正在发生着深刻的变革。滩区群众的生产经营活动与黄河安全度汛以及工程保护之间的矛盾日渐突出,影响河势稳定、河岸堤防安全以及河道行洪的违法事件时有发生。面对新形式下的新问题,河道主管机关应当统筹把握经济发展与落实最严格的河道管理制度,构建立体化的水行政管理模式,实施有效的滩区管理措施,维护黄河防洪安全。

关键字:立体化 水行政管理 模式

 

一、黄河滩区水行政管理存在的问题

(一)滩区内经济行为的变化

随着国民经济的飞速发展,农村城镇化程度进一步提高,黄河滩区内经济社会正在发生着深刻的变化。各种经营行为如浮桥运营、河道采砂取土、河道管理范围内建设项目的实施、高杆作物和片林种植以及旅游、餐饮经营等,在黄河滩区如雨后春笋、遍地开花,并且正在向多样化、复杂化的方向发展。说多样化,这些经济行为有第一产业,如种植农业、林木业和畜牧业。有第二产业,如砖窑厂工业和新型材料工业。有第三产业,如旅游、餐饮等服务性行业。说复杂化,上述经济行为多为地方政府、部门的支持,一定程度上掩盖这些经济行为所存在的瑕疵。总之,依照法律法规的授权,河道主管机关面对新的滩区发展形势,难以实施有效的水行政管理。

(二)以往的管理模式存在的问题

以往的滩区管理模式,立足在直接“禁止”违法行为之上,即我水政人员告知相对人禁止实施某项违法行为。往往形成两种结果,一是相对人停止了某项违法行为,但因其对法律法规缺乏认识,而对我水政人员的管理抱“不服”的态度,其下一次实施水事违法行为的可能性是很高的。另一结果是,相对人不服从管理,继续实施违法行为。又因为河务部门并没有实施行政强制措施的权力,则违法行为难以被制止而形成了危害结果。因此,构建一种立体化的管理模式,改变以往的管理模式,探索实践对滩区实施全方位有效的管理则是当前河务部门应当研究的一项新课题。
  
二、立体化的水行政管理模式

立体化水行政管理模式,就是根据黄委“实施最严格河道管理制度”的工作要求,以保障防洪安全和维护黄河工程安全为目标,结合滩区实际情况,以“管理区域网格化,执法主体专业化,内部支持协作化,执法检查联合化,管理内容精细化,管理手段多样化”为主导思想,逐步实现多层次立体化的管理机制。

(一)管理区域网格化。根据滩区群众生产经营实际状况,分析找出相似性,以行政区域划分和相关规划为参考,将所辖黄河滩区划分为不同区域。网格化有利于实现滩区信息的及时反馈,有利于实现管理的责任到人,有利于实现分层、全方位的滩区管理。

(二)执法主体专业化。执法是滩区水行政管理不可或缺的重要环节,是联系沟通管理者和被管理者的重要纽带,可以说没有执法则无法实施管理。执法讲求合法、合理和高效,在这样的要求下,执法队伍必须专业化,并且具备快速反应的能力。所谓专业化,主要表现在两个方面,一是在河道主管机关内部,水行政执法队伍要与实施水行政管理的部门分开,两个部门相互配合实施水行政管理工作。另一面,就是要求执法人员熟知相关法律法规规范,并且掌握防洪和水利工程方面的基础知识。

(三)内部支持协作化。内部支持协作化,就是在河道主管机关内部各部门之间形成协作机制,相互配合、相互支持的实施滩区管理。在滩区立体化管理中,内部协作化是必不可少的一环,例如认定《防洪法》第二十二条中“影响河势稳定”的行为,则需要河道主管机关内部相关部门给予技术性支持。协作化还有利于增强管理决定的合法性、合理性和科学性,从而使滩区管理变得更为有效。因此,在河道主管机关内部形成协作机制,是构建滩区立体化管理的基础。

(四)执法检查联合化。执法检查联合化是指,对滩区存在或可能存在的重大问题,河道主管机关联合其他有管辖权的部门,共同实施执法检查。 执法检查联合化是有效地整合部门管理资源,使不同的执法主体发挥自身的执法权限,以弥补管理权限的空缺,全面性的实施管理,同时减少相互掣肘,提高滩区管理的效率。

(五)管理内容精细化。行政精细化管理是以科学管理为基础,以精细化操作为特征,致力于降低行政成本,提高行政效率的一种管理方式。水行政管理管理精细化,将河道主管机关的水行政管理管理事项进一步细分,有利于管理主体依据相关法律法规,作出合法、合理、高效的管理决定。

(六)管理手段多样化。传统的滩区管理手段多以行政命令为主,在某些问题发生之前或形成事实之后,命令被管理者作出一定行为或不作一定行为。单一的管理手段往往管理效果欠佳,被管理者即使是服从了行政命令,也多对管理存在质疑,或是根本无视管理,作出违背行政命令的行为。笔者认为,滩区管理应当研究实施多样化的管理手段,灵活运用行政命令、行政指导和行政处罚三种管理手段,同时将管理与服务相结合,处罚与教育相结合,使得被管理者自觉的服从管理。

三、构建立体化滩区管理模式的措施

(一)组建高效专业的滩区执法队伍

作为管理决定的主要执行者,执法队伍在立体化滩区管理模式中起着非常重要的作用。在基层黄河河道主管机关内部,把执法队伍与水政科分开,建立水政监察大队,水政监察队伍独立于水政科。同时区分两个部门的职责,建立起相互配合的工作机制。在水政监察员的选定方面,应当把握以下几方面的原则:一是执法人员必须对滩区实际情况了如指掌;二是执法人员必须熟悉防汛及黄河工程相关知识;三是执法人员必须熟悉相关法律法规及政策。另一方面,应当重视执法人员专业素养的培养,有计划地开展学习培训,提升执法能力与技巧、工作落实能力以及对法律法规的理解能力等综合素质。

(二)细致划分管理区域

划分管理区域应当把握以下几项予以考虑:一是考虑行政区域的划分,二是风土人情和生活习惯,三是考虑生产经营活动的相似性。划分管理区域之后,建立滩区信息员联络制度,在每个区域内设置滩区管理信息员,将滩区动向及时反应给河道主管机关,信息员制度不仅有利于缩短执法人员调查取证的时间,而且为执法人员与群众沟通提供了便利,同时为执法人员快速反应赢得时间。

(三)细化管理事项

河道主管机关滩区管理的事项,笔者认为可以进一步细化为:涉河建设项目行政许可审批和监管,河道滩区采砂取土行政许可审批和监管,预防和处理影响河势稳定、妨碍河道行洪的违法行为,预防和处理危害河岸及黄河工程安全的违法行为,协调和处理水事纠纷,履行河道巡查,开展水法律法规宣传。

(四)建立内部各部门协作机制

根据细化后的滩区管理事项,明确各部门在滩区管理事项中的具体职责,制定内部各部门协作程序,各部门依据职责和程序对某个特定管理事项给予支持。

(五)建立滩区管理联合执法机制

建立滩区管理联合执法机制,重在建立长效的联合机制,如定期的滩区管理会商制度、滩区信息共享制度、联合执法分工协作制度等,确保联合执法的真正形成机制,避免因个别事项而临时联合。此外,着重组织定期的预防性的联合执法检查,将违法行为防患于未然,避免当问题积重难返时的“运动”式的联合执法。第三,变专门执法为综合执法,着重建立以河道主管机关为主导,其他部门为辅助的执法形式。

(六)研究完善服务职能

     笔者认为河道主管机关需要仔细研究完善自身在滩区管理中的服务职能,思考自身在管理被管理者的同时,可以向对方提供何种服务。立足于自身掌握的信息,如汛情、滩区土地地形、工程建设方面专业知识,为管理者提供他们所需要的行政服务。

    黄河滩区立体化管理模式是河道主管机关滩区管理的新办法,虽然其中的某些理论或者某些措施已经被广泛应用,但是该模式的整体框架依然需要理论支持和实践检验。因此,构建黄河滩区立体化管理模式尚需进一步努力探索和完善。

作者:不详 来源:网络

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